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协作者视线——李涛:慈善组织如何突破功能天花板?

2020-10-19 created by:李涛

编者按:

2020年,《慈善法》迎来了四年来第一次“大考”——为深入了解慈善法实施情况,解决法律实施中存在的主要问题,进一步推动依法改进慈善工作,全国人大常委会启动慈善法执法检查,并选取部分人大代表听取意见。
为了促进社会各界在慈善法执法检查中的发声与公共讨论,中国社会科学院社会政策研究中心、中国灵山公益慈善促进会、北京大学非营利组织法研究中心、北京师范大学公益慈善与非营利法治研究中心、凤凰网公益、爱德基金会传一慈善文化基金在9月24日联合主办“社会参与慈善法首次执法检查研讨会”。
作为社会组织代表,北京市协作者社会工作发展中心主任李涛在研讨会上针对“《慈善法》施行以来的慈善服务”主题做了发言。协作者云社工进行整理编辑后推送如下。

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李涛

北京市协作者社会工作发展中心主任、创始人,民政部首批全国社会工作专业领军人才,民政部全国社会工作职业资格水平评价委员会成员,民政部全国社会组织教育培训师资库教师。


从疫情下的农民工家庭看社会慈善服务需求

2017年《慈善法》实施一周年的时候,我曾应邀参加过座谈会,当时谈了《慈善法》带来的几点变化,首先是社会对社会组织的质疑和排斥减少了,社会认同相对提高了;二是慈善组织资格认定加速了行业的分化;三是政社合作的范围明显扩大,合作内容也更为多元,政社伙伴关系的共识已初步形成。同时,我也表达了三点担忧,一是草根组织的处境令人担忧;二是社会组织成立动机更为复杂,使命感缺失的状况令人担忧,非营利性定位有待进一步强化;三是平台型组织/枢纽型组织鱼龙混杂,泡沫式发展,枢纽性功能和支持性功能发挥差强人意。
4年后的今天,我依然持上述意见,《慈善法》在以上三个方面有积极的推动的作用,而以上三个方面的担忧依然存在。
今天我所在的这个环节是谈《慈善法》实施以来,慈善服务的情况。结合着我在机构的感受,评价慈善服务最好的一个办法就是看看老百姓,尤其是底层公众的生活的满意度。从福利经济学的角度来讲,评判社会福利最好的、最有效的办法是看最有需要的人的享受程度。从2003年以来,协作者(北京市协作者社会工作发展中心,简称协作者)一直致力于服务有需要的农民工群体,我们在疫情期间对农民工家庭做了一个调查,我想先介绍一下这个调查中的三个发现:
第一个发现是68.49%的农民工家庭的年收入低于6万,按照人均计算,符合总理所讲的6亿人月收入一千元。
第二个发现是我们和5年前的一个研究进行比较,低收入的农民工家庭的幸福感比5年前下降,而且有31.56%的困境农民工家庭认为生活比5年前差。影响幸福感指数的主要有三个要素:身心健康、家庭、收入,其中身心健康的比重由5年前的26.30%上升至40.19%。

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第三个发现是农民工对个人发展的预期低于对社会发展的预期,即农民工一方面认为社会发展会越来越好,但另一方面对自己的发展却缺乏信心。认为城市机会多空间大的农民工从28.40%下降至18.33%;与此同时,认为老家没有发展空间,只能出去打工的占比从35.30%上升至63.35%。
这几个数据从侧面反映了习总书记所讲的主要矛盾的问题,当前人民群众对于日益增长的美好生活的需求表现在慈善服务上,已经有别于传统的扶贫济困一般性服务,而是对身心健康、关系调适、社区参与和社会支持等更多元和更专业的要求。这意味着仅靠志愿者已经无法回应包括困境人群在内的人民群众对慈善服务专业化的质量诉求,必须培育一支宏大的社会工作专业人才队伍以及社会组织队伍,构建现代慈善服务体系。
再回过头从《慈善法》的角度来看慈善服务,《慈善法》关于慈善服务的界定非常狭隘,局限在志愿服务。第七章关于慈善服务界定中,尽管服务主体是指“慈善组织和其他组织以及个人”,但8个条款中7个条款在谈志愿者。
现代慈善制度建立的一个重要标志是慈善服务在社会化、志愿性的基础上,进入机构化、专业化、职业化和国际化。这背后其实是慈善服务的4个供给主体的发展问题,一是以志愿者为主体的志愿慈善,二是以社会组织为代表的机构慈善,三是以社会工作为代表的专业慈善,四是以社会组织走出去为代表的国际慈善。
今天我将重点谈一下社会组织和社会工作的慈善服务现状。

社会组织构成的脆弱公益链条

首先看社会组织。从量上来看,尽管全国社会组织总量达到了89.6万个,但是增长率连续三年下降。从质上来看,尽管社会组织不断分化,但良性的公益生态环境至今没有形成。社会组织之所以分为基金会、社团和社会服务机构,就是因为三类组织的功能优势不同,社会分工不同。这些功能必须互相协作,才可以形成一个良好的公益链条。那么这个链条怎么样呢?
今年疫情期间我们做了一个关于社会组织参与疫情服务的调查,受访的社会组织90%以上都希望参与抗疫服务,但是48.21%受访的社会组织并没有参与,其中,没有资金支持而无法参与的社会组织占到了45%。全国目前有48.7万个社会服务机构,占到了社会组织的半壁江山,也是直接服务的主体,但大部分社会服务机构就是这么一个处境,想参与但缺乏资金支持。
有钱的组织在哪里?基金会是被认定的慈善组织的主要构成,基金会在组织属性和角色合法性上,主要是资源配置。但是目前全国有7500家左右的基金会,大概只有1%是在做资助。
再来看社区社会组织。2016年中央出台46号文件《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,要求社会组织重心要下沉,要重点发展社区社会组织,由此直接促进了社区社会组织井喷式的发展。北京现在备案的社区社会组织是18,980个,年增长率平均19.2%,远远高于社会组织12%的增长率。但从功能类型上看,做文体娱乐类的占到了44.62%,基层自治类与农村自我管理服务类的社区社会组织不足5%。也就是说本该发挥基层居民自我服务、自我管理功能的社区社会组织,其社会治理的功能非常弱。这是需要我们反思的。
社会组织的收入主要来自于政府购买服务和社会捐赠,2019年社会组织获得捐赠873.2亿,比上一年度下降5.1%,彩票公益金557.3亿下降13.4%。另外,我们在检索信息时发现很难找到政府购买社会组织服务的数据,原因一是政府购买社会组织服务的财政支出并没有要求专门公开,而且公开时往往涵盖在购买社会力量,没有单独公开数据。
疫情期间,我们从2月份到6月份,发起和参与了三个面向社会组织的调查,每个调查间隔两个月,评估疫情对社会组织的影响。疫情对在一线的社会服务机构影响最突出:服务中断、人才流失、资金链面临断裂等等。6月份对社会服务机构的调查发现,78.15%的北京的社会组织账上资金能够维持机构生存时间集中在半年以内,13.91%的北京社会组织账上资金能够维持机构生存的时间仅够1个月。
从2月2日苏州市发布《关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关的十条政策意见》开始,从中央到地方政府积极展开加大对中小企业的支持力度,超过30个地方政府发布了扶持政策,希望借助政策杠杆,减少疫情对经济社会发展带来的冲击。然而,与对中小企业受疫情冲击的关注度相比,对社会组织在疫情中的处境及未来发展影响的关注显得微不足道。
调查发现,社会组织的主要成本构成中,人工成本(76.79%)、房租(45.54%)和税费(25.89%)是社会组织运营固定成本中比例最高的三项。恰恰这几项,是政府购买和基金会资助都竭力回避的。
综合来看,《慈善法》实施4年来,政府特别是基层部门与社会公众对社会组织的认知,依然比较有限。无论是支持性的政策或社会文化环境都比较薄弱。疫情是场大考,凸显了社会组织的窘境:一线社会服务机构资源匮乏制约服务专业性提升,由此直接影响了疫情防控的社会参与,以及自下而上地有效解决民生问题的能力;与此同时,基金会缺少资助的意愿和能力,公益行业生态联合不足,都直接影响了整个慈善服务行业难以系统持续地回应社会问题的解决。

专业建设匮乏,社会组织因何进入“虚弱的繁荣怪圈”

调查发现,无法参与抗疫服务的社会组织,除了缺乏资金外,缺乏专业性是另一个关键因素,有钱也不知道该做什么,占到了37%;想做但是不敢做,缺乏技术和能力,占到12.96%;找不到好的项目,占到13.89%;找不到服务对象为其提供服务,占到7.9%。这就涉及到了慈善服务的专业性问题,即社会工作专业建设的问题。

社会工作是“科学的慈善”,是应历史上的社会问题对专业慈善的迫切需求而诞生的专业。1601年,英国颁布《伊丽莎白济贫法》,明确了慈善救济服务中的国家责任和志愿服务;为了解决慈善资源分配不均衡的问题,进而催生了慈善组织会社的发展,即慈善的组织化;而慈善组织会社为了提高服务效能,开始自觉寻求专业化,1898年,纽约慈善学院(哥伦比亚大学社会工作学院的前身)首次开设六个星期的暑期学校,开启了社会工作专业建设的进程。因此,社会工作是科学的慈善,是慈善事业的专业保障。
经过一百多年的发展,社会工作已经形成了完善的专业教育和专业服务体系,目前发达国家社会工作专业人才占总人口千分之二以上的比率。我国社会工作人才占总人口万分之三点八,缺口巨大。
2020年是《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011--2020年)》的收官之年,当时政府制定这个纲领性的文件的目的就是希望,为适应公共服务和社会管理转型需要,满足人民群众日益增长的个性化、专业化社会服务需求,培养造就一支数量足、结构优、能力强、素质高的社会工作服务人才队伍。规划的目标是2020年我国社会工作专业人才总量145万,其中持证中级社会工作师20万,高级社会工作师3万人。
截止2019年底,我国持证社工53.4万人,其中中级社工12.8万人,与20万有差距。高级社工于2019年11月16日开考,全国共有6702人报名考试,通过了不到400人。
规划还提出培育发展8万家民办社会工作服务机构,截止到2019年底,是1.3万家。
我国社会工作发展的特点是教育先行,值得深思的是,全国现有82所高职院校开设了社会工作专科专业,348所高校设立社会工作本科专业,150所高校和研究机构开展了社会工作硕士专业教育,全国范围内共有17个社会工作方向的博士点,每年培养社会工作专业毕业生近4万名,然而大学生选择社会组织就业的热情不足其他类型企业或部门的1/3,高校应届毕业生认为社会组织吸引力强的比例仅为2.26%。
由于缺乏社会承认,实务要求高,工作压力大,收入低,导致接受专业教育的人不愿委身公益组织特别是草根组织。专业人才匮乏成为扼制慈善服务发展的关键瓶颈。
我们正在陷入一个“虚弱的繁荣”的怪圈:公益慈善以立法和教育的姿态进入主流话语,但受过良好教育的知识精英不愿投身底层的慈善服务,而底层的服务对象缺乏参与的机会。
100多年前,一个名为玛丽·里士满的孤儿,17岁进城打工,19岁一身是病回到家乡,在当地慈善组织会社担任记账员,业余时间做友善访问员,志愿访问贫困家庭,她不断寻求有效慈善的方法,结合实践经验撰写了友善访问员指导手册,后来做了地区慈善组织会社的总监。1917年,她写了《社会诊断》一书,被认为是社会工作专业的奠基之作。她被称为“社会工作之母”。她在1897年就呼吁教育界要回应慈善事业专业人才的培养问题。

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慈善服务建基于伦理和公民责任,社会参与是慈善的基础。我们需要反思的是如何在当今的时代,培养更多的“玛丽·里士满”。为此,我们协作者在9月8日启动了“协作者学院”项目,为想参与公益慈善而又缺乏学习机会的打工青年提供系统的培训,用三年时间协助其成长为专业社会工作者。作为当代社会工作者,如何以行动促进《慈善法》的落实和创新,是我们的责任。 

如何突破慈善组织的功能天花板

以上是我对社会组织和社会工作的一些拙见。慈善服务是一个系统性整合性的工作,需要社会组织、社会工作者和志愿者的多方参与联动。这两年政府提倡强调“三社联动”“四社联动”“两工互动”。2013年,受北京市民政局委托,我带着协作者开展北京市第一个“三社联动”试点工作。“三社联动”的初衷是为了解决服务资源缺乏整合,服务力量比较分散,不能综合性的回应社区居民多样化需求,希望通过社区、社会组织和社会工作者的“三社联动”,克服社区居委会的行政化短板,发挥其资源配置的功能。

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因为社区居委会作为居民自治的代表,社区资源基本上都掌握在居委会手里,社区居委会忙于行政性事务,做专业服务不行,居民动员能力也比较弱,但是可以做资源配置,引导和督促专业组织进入社区回应居民需求。社会组织尤其是社区社会组织则发挥动员居民参与的功能,社会工作者发挥专业引领、专业支撑的作用,带动志愿者广泛参与,当初是这样设想的,在北京东风地区的试点工作也非常成功,被作为典型广泛推广。但是多年之后,我发现很多地方还没把这个机制推行下去,根本原因是在社区层面,社区的关键是自治性,如果自治性不能够得到贯彻落实,那么社区的功能无论怎样去强化都很难有实效。
社会组织的命门在于自主性,如果不能尊重社会组织的自主性,让它去结合使命定位,以服务对象需求为导向,它的功能也是受限的。社会工作作为一个专业,专业人才队伍要发挥作用,一定要依托专业的服务管理系统才行,所以很多社会工作专业的大学生到社会组织或者社区,发现专业的作用很难发挥出来,根本的原因不是社会工作专业没有用,而是他所在的组织并没有建立起一套专业的服务管理系统。传统的行政管理系统没有办法为社会组织提供支持。这就是我以前讲的,把一个最优秀的医生放到一个管理很差的医院里面去,再优秀的医生也发挥不了他的专业作用。
我想强调的是,这几个问题其实很难依靠慈善组织的力量独自去突破,甚至可以说是慈善组织功能的天花板。我在基层20多年的实践,总结了一个经验:合作之前,我会给政府说明白,我说我们专业进入到这一步就停下了,因为社会组织的功能到头了,剩下的是看你们有没有勇气去做进一步的改革,你们不做,我们的专业效能就受局限了。要把这点说明白,否则它会变相转嫁到慈善组织身上来,实际上这不是慈善组织能够去解决的问题。我们期待在《慈善法》的不断完善的过程中,能够逐渐突破这些天花板,让慈善组织的公益链条更加牢固,帮助慈善组织更好地发挥社会效用,更好地报效国家,服务社会。

主编:李真  作者:李涛  编辑:吴恕晴


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